Principal Ministério Público: funções extrajudiciais

Ministério Público: funções extrajudiciais

O Ministério Público, desde o período imediatamente anterior à Constituição da República de 1988, recebeu novas funções que não faziam parte da clássica titularidade da ação penal pública. Juntamente com essa novel plêiade de funções, atribuiu-se também à instituição novas ferramentas para a consecução de suas finalidades, marcadamente ligadas à tutela e à defesa de interesses meta individuais.
**

Ano:
2015
Edição:
Editora:
Fórum
Língua:
portuguese
Páginas:
206
ISBN 13:
9788545000518
File:
PDF, 33.41 MB
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CARLOS VINÍCIUS ALVES RIBEIRO

Prefácio

Maria Sylvia Zanella Di Pietro

Apresentação

Floriano de Azevedo Marques Neto

MINISTÉRIO PÚBLICO –
FUNÇÕES EXTRAJUDICIAIS
HISTÓRICO, NATUREZA JURÍDICA,
DISCRICIONARIEDADE, LIMITES E CONTROLE

Belo Horizonte

2015

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© 2015 Editora Fórum Ltda.
É proibida a reprodução total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrônico,
inclusive por processos xerográficos, sem autorização expressa do Editor.

Conselho Editorial
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C484m

Ribeiro, Carlos Vinícius Alves
Ministério público – funções extrajudiciais: Histórico, natureza jurídica,
discricionariedade, limites e controle / Carlos Vinícius Alves Ribeiro – 1. ed.
– Belo Horizonte: Fórum, 2015.
208p.
ISBN 978-85-450-0051-8
1. Direito Constitucional. 2. Direito Administrativo. 3. Ministério Público.
I. Título. II. Ribeiro, Carlos Vinícius Alves.
CDD: 352.885
CDU: 342.518

Informação bibliográfica deste livr; o, conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira
de Normas Técnicas (ABNT):
RIBEIRO, Carlos Vinícius Alves. Ministério público – funções extrajudiciais: Histórico,
natureza jurídica, discricionariedade, limites e controle. 1. ed. Belo Horizonte: Fórum,
2015. 208p.

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Ao Carlos Roberto e Yara, razão de tudo.
Ao João Victor, o caçula.
À Ludmilla, que comigo seguirá caminhando.

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AGRADECIMENTOS

Confessar gratidão àqueles que foram fundamentais não apenas
à confecção deste trabalho, mas à minha incursão na vida acadêmica,
é, antes de tudo, reconhecer que, se há algum mérito, certamente ele
não é meu.
De início agradeço aos meus pais, que além da vida me deram
amor, lar verdadeiro e suporte em todos os sentidos para que eu leve
a cabo os meus sonhos; e são muitos meus sonhos, pois com meus pais
aprendi a sonhar e a dar aos sonhos vida palpável. Receber, em 22 de
fevereiro de 1979, um prematuro, e dar-lhe atenção e cuidado, com toda
a tensão que envolve uma criança naquele estado, ainda mais sendo
ele o primogênito de um jovem casal, não deve ter sido nada fácil. Pois
sobrevivi, graças a vocês, e cá estou. Eis o resultado. Obrigado por terem
feito a pessoa que sou, acreditarem em mim e tornarem tudo mais fácil.
À Ludmilla, que em tudo me apoia e sempre aguarda meu retorno com os braços cheios de abraços e a boca repleta de beijinhos,
agradeço o amor que torna a vida mais tranquila.
Ao Ministério Público, agradeço não apenas a oportunidade de
me proporcionar esse estudo, mas, e principalmente, por ter servido
de fonte inspiradora e objeto de pesquisa. Tudo que aqui se fez é por
acreditar nessa instituição onde já deixo muitos anos de minha vida,
e por saber que, com seriedade e técnica, muitos de nossos erros hão
de ser corrigidos.
Ao CEDAU, agradeço imensamente minha admissão, assim
como as horas de discussões em nossas reuniões mensais. A pluralidade,
a seriedade, o comprometimento acadêmico e, especialmente, as amizades que dali nasceram foram fundamentais para o desenvolvimento
desta pesquisa. Muito do que aqui se verá veio desse ambiente.
Agradeço cada um dos integrantes do Centro de Estudos de
Di­reito Administrativo, Ambiental e Urbanístico, nas pessoas da Pro­
fes­sora Odete Medauar, Professor Vitor Rhein Schirato, Professor
Alexandre Aragão e Professor Luiz Felipe Hadlich Miguel. Mais que
companheiros acadêmicos, tornaram-se meus amigos.
Agradeço ao IDAG, Instituto do qual fazia parte de sua Diretoria
quando do meu ingresso no Largo de São Francisco.

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Dois agradecimentos muito especiais devo fazer àqueles que
considero meus grandes mestres, que me mostraram com exemplo
como deve ser a academia: plural, respeitosa, comprometida, com excelentes bases e disposta, muitas vezes, a questionar os seus próprios
fundamentos. São eles a Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro e
o Professor Floriano de Azevedo Marques Neto. Na minha trajetória
durante o mestrado tive outros grandes professores, mas estes foram
responsáveis pela postura acadêmica que hoje possuo.
A Professora Maria Sylvia conheci em Goiânia, nos idos de 2008,
na abertura da pós-graduação em Direito Administrativo do Instituto
de Direito Administrativo de Goiás. Naquela oportunidade, quando
fomos apresentados, indagou-me se era estagiário, por ter me achado
muito novo. Pouco tempo depois, aprovado na seleção para o Mestrado
na Universidade de São Paulo e a tendo escolhido como orientadora,
acabei não sendo selecionado naquele ano, pois a única vaga existente já estava ocupada por alguém que, logo depois, seria meu amigo:
Bernardo Strobel.
Durante dois semestres, apliquei-me como aluno especial em
suas disciplinas, ministradas juntamente com o Professor Floriano.
Naquele primeiro contato, a divisão da matéria foi um choque para
mim. Não compreendia como duas pessoas tinham visões tão distintas
da mesma disciplina. No entanto, o que mais estranhava era como dois
professores com apreciações díspares, por vezes colidentes, dividiam
a disciplina e se tratavam de forma tão amistosa, tão amigável. Aquela
talvez tenha sido a grande lição.
Da Professora Maria Sylvia recebi a base, os fundamentos,
com­preendi os institutos. Do Professor Floriano o questionamento, o
arrojo, a inquietude. Sua genialidade é fruto, para os que o conhecem
minimamente, de estudos e trabalho incansáveis. Acabei sendo agraciado não apenas com os ensinamentos em sala de aula, mas com a
amizade de ambos.
Portanto, a vocês deixo meus sinceros agradecimentos pelo que
fizeram do Direito que hoje levo comigo. Se aquilo que me ensinaram
não é revelado em mim, certamente é por minhas falhas e limitações.
Minha formação na Academia de Direito do Largo de São
Francisco não seria a mesma sem a presença do Professor Fernando Dias
Menezes de Almeida. Aprendi, para além de direito administrativo,
que seriedade, comprometimento com a pesquisa, aprofundamento
teórico e preocupação com o efeito das ciências jurídicas no ser humano,
que atividade acadêmica harmoniza perfeitamente com delicadeza,
respeito e educação.

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A dois grandes magistrados devo render homenagens e agradecimentos: ao Dr. Hugo Gutemberg Patiño de Oliveira, com quem
trabalhei no início de minha carreira, e à Dra. Vanessa Estrela Gertrudes,
com quem hoje trabalho. Dividimos tantas horas de nossos dias, tantos
ideais e tantas frustrações que nos tornamos irmãos. Vocês me fazem
manter a fé na justiça.
Agradeço a todos os meus colegas e amigos do GNPJ, o Grupo
Nacional de Promotores de Justiça, congregação que hoje conta com
mais de mil e quinhentos de todos os Ministérios Públicos, que me
serviram, sem saber, de valioso material de pesquisa.
Finalmente, um agradecimento aos que, de qualquer forma,
tenham me ajudado e estado comigo em minha caminhada acadêmica
e profissional. São muitos e tentar nominá-los seria perigoso demais.

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Para enxergar o que está diante do nariz é preciso um
esforço constante.
(George Orwell)

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SUMÁRIO

LISTA DE FIGURAS...............................................................................................17
LISTA DE SIGLAS...................................................................................................19
PREFÁCIO

Maria Sylvia Zanella Di Pietro......................................................................21

APRESENTAÇÃO

Floriano de Azevedo Marques Neto............................................................25

INTRODUÇÃO.......................................................................................................27
CAPÍTULO 1

O MINISTÉRIO PÚBLICO...............................................................................29

1.1
1.2
1.2.1
1.2.2
1.2.3
1.2.4
1.2.5
1.2.6
1.2.7
1.2.8
1.3
1.3.1
1.3.2
1.4

Ministério Público: antecedentes históricos........................................29
Reconstruindo a história do Ministério Público brasileiro,
em busca da gênese de suas funções extrajudiciais na tutela
de interesses metaindividuais..............................................................31
A primeira fase da instituição ..............................................................31
A gênese da atuação na esfera cível.....................................................33
O Ministério Público na defesa do interesse público........................36
A primeira lei orgânica do Ministério Público...................................38
O nascimento da “ação civil pública”..................................................39
A doutrina de tutela dos interesses de metaindividuais..................39
A lei de ação civil pública......................................................................41
O surgimento da atuação extrajudicial................................................42
O novo Ministério Público brasileiro...................................................44
A Constituinte ........................................................................................44
Os alicerces do novo Ministério Público.............................................52
A natureza jurídica do Ministério Público — Aspecto orgânico.....55

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CAPÍTULO 2

ATRIBUIÇÕES EXTRAJUDICIAIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO.......61
2.1
2.2
2.2.1
2.2.1.1
2.2.1.2
2.3
2.3.1
2.3.1.1
2.3.1.2
2.3.1.3
2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.4.4
2.4.5
2.4.6
2.4.7
2.5
2.5.1
2.5.2
2.5.3
2.5.4
2.5.4 1
2.5.4.2

Atribuições do Ministério Público........................................................61
Atribuições extrajudiciais do Ministério Público...............................65
A gênese: os atendimentos ao público................................................65
O Ministério Público resolutivo...........................................................66
A eficiência dos mecanismos extrajudiciais do Ministério
Público......................................................................................................70
Ferramentas extrajudiciais do Ministério Público para a
solução de conflitos metaindividuais..................................................77
Inquérito civil..........................................................................................77
Instrumentos de pluriparticipação nas atividades extrajudiciais
do Ministério Público.............................................................................80
Recomendação........................................................................................82
Ajustamento de conduta........................................................................84
Funções extrajudiciais no direito comparado.....................................87
Portugal....................................................................................................87
Espanha....................................................................................................88
França.......................................................................................................89
Itália..........................................................................................................89
Inglaterra..................................................................................................90
Estados Unidos da América..................................................................91
Argentina.................................................................................................92
Natureza jurídica das funções extrajudiciais do Ministério
Público brasileiro ...................................................................................94
Função......................................................................................................94
As funções típicas do Estado................................................................95
Função administrativa ........................................................................102
Caracterização da atividade extrajudicial do Ministério
Público como função administrativa ................................................104
As típicas atividades compreendidas na função
administrativa.......................................................................................109
Atividades extrajudiciais do Ministério Público: o
reconhecimento de uma nova fronteira nas funções
administrativas .....................................................................................114

CAPÍTULO 3

DISCRICIONARIEDADE NAS ATIVIDADES EXTRAJUDICIAIS
DO MINISTÉRIO PÚBLICO..........................................................................117

3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.1.3.1

Apontamentos sobre a discricionariedade.......................................118
Formas de atribuição da discricionariedade ....................................118
Os elementos componentes da discricionariedade..........................128
Sondando a existência de discricionariedade na atividade
extrajudicial do Ministério Público....................................................130
Discricionariedade na valoração do móvel gerador da atuação
do Ministério Público...........................................................................131

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3.1.3.2
3.2
3.2.1
3.2.1.1

Discricionariedade na eleição do momento de agir........................132
Desvios no manejo dos instrumentos extrajudiciais.......................137
Instauração do inquérito civil público...............................................137
Motivar e justificar a instauração do inquérito civil público:
uma obrigação constitucional esquecida..........................................141
3.2.1.2 O acesso ao teor do inquérito civil público – A verdadeira
transparência.........................................................................................145
3.2.2
Fase instrutória do inquérito civil público........................................148
3.2.2.1 A requisição com vida própria ..........................................................148
3.2.2.2 A participação dos interessados quando da realização de
perícias...................................................................................................150
3.2.2.3 Prazo para a conclusão do inquérito civil: celeridade
processual..............................................................................................152
3.2.3
Fase deliberativa...................................................................................153
3.2.3.1 Discricionariedade na eleição da ferramenta extrajudicial
passível de manejo para solução concertada do conflito................154
3.2.3.1.1 A carta coringa......................................................................................155
3.2.3.2 A recomendação...................................................................................161
3.2.3.3 Ajustamento de conduta......................................................................162
3.3
Balizas e filtros à atuação extrajudicial do Ministério Público .....163
3.3.1
Legalidade.............................................................................................164
3.3.2
Interdição intrínseca à arbitrariedade...............................................166
3.3.3
Motivação ..............................................................................................167
3.3.4
Finalidade .............................................................................................169
3.3.5
Procedimentalidade ............................................................................173
3.3.6
Proporcionalidade ...............................................................................174
3.3.6.1 Adequação virtual ao atingimento do resultado.............................176
3.3.6.2 Necessidade ou mínima lesão ...........................................................177
3.3.6.3 Proporcionalidade em sentido estrito ..............................................178
3.3.7
Razoabilidade........................................................................................179
3.3.8
Proteção da confiança legítima...........................................................182
3.3.9
Eficiência................................................................................................183
3.3.10
Princípios gerais do direito – Segurança jurídica............................185
3.3.11
Autovinculação por meio de critérios guias.....................................186
3.3.12
Precedentes ...........................................................................................187
3.4
As formas de controle da atuação extrajudicial do Ministério
Público....................................................................................................190
3.4.1
Controle cidadão ..................................................................................190
3.4.2
Controle administrativo pelos órgãos da administração
superior do Ministério Público...........................................................191
3.4.3
Controle judicial ...................................................................................193

CONSIDERAÇÕES FINAIS...........................................................................197
REFERÊNCIAS......................................................................................................203

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Dados de 2002 a 2009. Número de atendimentos ligados
		aos direitos e interesses transindividuais do Ministério
		Público do Estado de São Paulo.........................................................68
Figura 2 – Inquéritos Civis Instaurados (2003-2009).........................................71
Figura 3 – Relação de inquéritos civis instaurados e ACP propostas
		(2003-2009)............................................................................................71
Figura 4 – Termos de ajustamento de conduta firmados – 2002-2009............72
Figura 5 – Ações civis públicas com sentenças (2003-2009).............................73

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LISTA DE SIGLAS

ACP – Ação Civil Pública
CNMP – Conselho Nacional do Ministério Público
CONAMP – Associação Nacional do Ministério Público
CSMP – Conselho Superior do Ministério Pùblico
EC – Emenda constitucional
ICP – Inquérito Civil Público
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
LACP – Lei de Ação Civil Pública
LC – Lei Complementar
LOMP – Lei Orgânica do Ministério Público
MP – Ministério Público
MPF – Ministério Público Federal
PGJ – Procurador-Geral de Justiça
PGR – Procuradoria-Geral da República
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PRODASEN – Secretaria Especial de Informática do Senado Federal
PT – Partido dos Trabalhadores
TAC – Termo de Ajustamento de Conduta
TARE – Termo de Acordo de Regime Especial

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PREFÁCIO

Foi com grande satisfação que recebi o convite de Carlos Vinícius
Alves Ribeiro para escrever o Prefácio desta obra, que corresponde à versão revisada de sua dissertação de mestrado, defendida na
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, perante banca examinada composta por mim, na qualidade de sua orientadora, Floriano
de Azevedo Marques Neto e Letícia Queiroz Andrade.
Nem é preciso realçar a importância do tema referente ao papel
do Ministério Público, tendo em vista a especial relevância que assumiu a partir da Constituição Federal de 1988. A instituição foi inserida
em capítulo sobre as funções essenciais à justiça, ao lado da Advocacia
Pública, da Advocacia e da Defensoria Pública.
Em texto sobre “O Ministério Público como instituição essencial
à justiça”, inserido em obra coletiva organizada pelo próprio Carlos
Vinícius sob o título de Ministério Público. Reflexões sobre Princípios e
Funções Institucionais, publicada pela Editora Atlas em 2010, realcei
que a justiça, na expressão utilizada pela Constituição, assume um
duplo sentido:
1. justiça como instituição, ou seja, como sinônimo de Poder
Judiciário, porque este, embora detenha a mais relevante e
eficaz forma de controle da Administração Pública e de proteção dos direitos individuais e coletivos, não tem legitimidade
para dar início às ações judiciais; ele decide sobre os conflitos
que lhe são postos e nos limites postos pelo advogado, pelo
Defensor Público, pelo Advogado Público, pelo Promotor de
Justiça. Sem esses profissionais, a justiça — como sinônimo de
Poder Judiciário — não é acionada; ela não existe;
2. justiça como valor, já prevista no Preâmbulo da Constituição, a
significar que ela constitui meta, ideal a ser alcançado e que,
por isso mesmo, deve nortear a atuação de todos os Poderes
do Estado.
Nesse papel de função essencial à Justiça, o Ministério Público
recebeu novas atribuições com a Constituição de 1988. Nos termos do
artigo 127, seus membros atuam na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

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CARLOS VINÍCIUS ALVES RIBEIRO
MINISTÉRIO PÚBLICO – FUNÇÕES EXTRAJUDICIAIS

Para esse fim, continua a exercer as funções de fiscal da lei e de titular
da ação penal. No entanto, assumiu a legitimidade de novas ações,
entre elas a ação civil pública, seja para defesa de interesses difusos e
coletivos, como o patrimônio público, o meio ambiente, os direitos do
consumidor, os direitos da criança e do adolescente, os interesses das
populações indígenas, seja para fins de aplicação de penalidades aos
responsáveis por atos de improbidade administrativa. Em todas essas
funções, o Ministério Público impulsiona o Poder Judiciário para obter
a proteção de interesses difusos e coletivos.
Também mantém o seu papel de fiscal da lei em processos que
exigem essa fiscalização, por envolverem interesses relevantes.
Mas, ao lado dessas funções junto ao Poder Judiciário, o Minis­
tério Público exerce várias atribuições administrativas, como o inquérito
civil, o controle externo da atividade policial, a requisição de diligências
investigatórias, as recomendações, os termos de ajustamento de conduta, além de funções junto aos Tribunais de Contas. Todas elas têm
um papel de certo modo preventivo, na medida em que, ao produzir
resultados positivos no controle da legalidade, evitam o recurso ao
Poder Judiciário.
É a esse último tipo de atribuições, de natureza administrativa,
que Carlos Vinícius dedica fundamentalmente o seu estudo na dissertação de mestrado.
Essa pesquisa buscou, em um primeiro plano, resgatar a origem
e evolução dos Ministérios Públicos do Brasil para, em seguida, apresentar a instituição tal como concebida e estruturada pela Constituição
de 1988.
A partir daí, sondando as atribuições que lhe foram conferidas,
seja pelas normas constitucionais, seja pelas normas infraconstitucionais, o autor efetuou um corte entre, de um lado, as funções necessariamente exercidas perante o Judiciário, como a ação penal pública ou a
ação civil pública, e, de outro lado, as funções que o Ministério Público
desenvolve valendo-se de mecanismos próprios, principalmente na
tutela de interesses cíveis metaindividuais.
Por meio de comparações com a atuação judicial, procurou
demonstrar a maior eficiência e efetividade, além da economicidade
das soluções de conflitos metaindividuais, valendo-se das ferramentas
colocadas à disposição do Ministério Público na via administrativa,
como a recomendação e o ajustamento de conduta.
Para tanto, foram apontados dados obtidos junto à Corregedoria
do Ministério Público do Estado de São Paulo, bem como elementos
resultantes de pesquisa voltada especificamente para a elaboração deste

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PREFÁCIO

23

trabalho, inclusive para apontar a diferença de tempo despendido na
obtenção do bem da vida tutelado, quando se vale de uma ou outra
forma de tutela — a judicial ou a administrativa.
Carlos Vinícius demonstrou também a preferência a priori do
legislador pela utilização de quaisquer dos mecanismos administrativos de que dispõe o Ministério Público para alcançar seus misteres,
em detrimento do ajuizamento de ações judiciais. Levando em conta
essa preferência, foram apresentadas, no trabalho, as principais ferramentas de que dispõe a instituição para o cumprimento de sua missão.
A exposição foi feita com observância da ordem de preferência dos
instrumentos de atuação extrajudicial do Ministério Público, segundo
uma ratio de proporcionalidade — mínima lesão — e eficiência.
Levando em conta que as atribuições extrajudiciais participam
da natureza de atividades-fim do Ministério Público, o autor procurou
identificar a natureza jurídica dessas funções, a partir da clássica divisão
de funções do Estado, proposta por Montesquieu.
Para tanto, foi enfrentado o problema da caracterização das
três funções do Estado, para o fim de procurar inserir entre as funções
administrativas as atribuições extrajudiciais do Ministério Público.
Definida essa natureza, ainda restava pesquisar se, no exercício dessas
funções extrajudiciais, o Ministério Público dispõe de alguma parcela
de discricionariedade e, em caso afirmativo, onde ela se localiza.
Finalmente, o autor analisou a instituição tal como ela se apresenta na realidade, apontando alguns equívocos e excessos cometidos por
membros da instituição, para, a seguir, apresentar as balizas capazes
de guiar e limitar a atuação extrajudicial dos agentes do Ministério
Público, inclusive os instrumentos de controle.
O trabalho foi desenvolvido com grande propriedade, contribuindo para isso o fato de seu autor ser membro do Ministério Público
do Estado de Goiás e ter se dedicado com afinco à pesquisa, unindo,
portanto, o seu conhecimento prático ao conhecimento teórico aperfeiçoado durante o curso de pós-graduação realizado na Faculdade de
Direito da Universidade de São Paulo e durante o desenvolvimento
do trabalho de conclusão, que lhe deu o título de Mestre em Direito
do Estado.
De posse desse título, Carlos Vinícius Alves Ribeiro é hoje Pro­
fessor Substituto da Universidade Federal de Goiás.
Em nosso contato durante o curso, tive a oportunidade de bem
conhecer o Carlos Vinícius e aprender a estimá-lo como aluno, como
amigo e, hoje, como colega de Magistério.

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CARLOS VINÍCIUS ALVES RIBEIRO
MINISTÉRIO PÚBLICO – FUNÇÕES EXTRAJUDICIAIS

Seu trabalho é da melhor qualidade e será de grande utilidade
para os estudiosos do direito, especialmente os que, em sua atuação,
esbarram a todo momento, com a atuação do Ministério Público.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro

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APRESENTAÇÃO

Quando recebi o convite do Carlos Vinícius para apresentar sua
obra estranhei duplamente. De um lado por não entender como apresentar melhor que o próprio autor a sua obra. Depois porque imaginava
que, após participar da banca que arguiu e aprovou a tese de mestrado
que origina este livro, o autor nunca mais me dirigiria a palavra. Muito
menos me honraria com este convite.
Mas, caro leitor, o autor do presente livro é daqueles que gostam
de se expor às críticas, que prezam o debate acadêmico. Isso explica
muito. Explica o convite, apesar de minhas críticas (na qualificação e,
depois, como membro da banda). Críticas que foram não só respeitadas
(embora rebatidas com a firmeza de quem está convicto de suas teses),
mas recebidas com empolgação de quem vê nelas a oportunidade de
amadurecimento intelectual, de aperfeiçoamento do que já se tinha
por suficiente e bastante. Explica, também, boa parte das posições assumidas pelo autor neste livro. Carlos Vinícius não foge da polêmica,
não se esquiva de enfrentar temas controversos e defender sua posição
sobre cada qual. E explica porque um membro do Ministério Público se
dispõe a questionar vários dos alicerces do regime institucional desse
importante órgão da República.
Tudo isso o leitor percebe passando os olhos pelo conteúdo
do livro.
Posso afirmar, relendo o que já tivera oportunidade de ler como
projeto e como dissertação, que a obra final justifica o esforço do autor.
É um livro de leitura obrigatória para todos aqueles que trabalham no,
com ou em contraponto ao parquet. É obra rara, pois foge ao padrão
dos livros que tratam do Ministério Público. Evita a dicotomia defesa
corporativa versus crítica radical. Aborda de forma ponderada e serena
várias questões que desde a Constituição de 1988 inquietam a doutrina
e, em alguns casos, a jurisprudência.
A pesquisa história feita pelo autor é digna de nota. Carlos
Vinícius se dedicou a algo que não é, entre nós, comum: a pesquisa
do e no processo legislativo (especialmente da gênese constitucional).
Outro aspecto, caro leitor, que merece destaque é a análise do parquet
como um órgão de atuação não só judicial, mas também com relevantes

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CARLOS VINÍCIUS ALVES RIBEIRO
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competências de atuação extrajudicial (que eu ouso chamar de atribuições administrativas mandatórias). Inquéritos civis, recomendações e
termos de ajuste de conduta são hoje instrumentos importantíssimos
na prática da Administração Pública. Tornaram-se verdadeiros atos
administrativos de acatamento necessário, o que transforma o MP
numa instância administrativa externa à Administração Pública. Carlos
Vinícius não só se apercebe disso, como deslinda vários dos aspectos
polêmicos que tal atuação engendra.
Enfim, meu caro leitor, eis uma obra necessária e imperdível. Não
fosse pelo seu conteúdo, seria pela qualidade do texto e pela ousadia do
seu autor. Que não apenas tem a coragem de me convidar a apresentar
seu livro, mas não teme desafiar o senso comum, contrariar seus pares
e divergir de posições consolidadas. Sempre com argúcia e verve. Fica
o convite à reflexão que o livro propicia. Boa leitura.
Floriano de Azevedo Marques Neto

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INTRODUÇÃO

Pesquisar uma instituição, principalmente quando se tenta aproximar o que deveria ser e o que efetivamente é, é tarefa das mais duras.
Quando essa instituição possui atipicidades como as encontradas no
Ministério Público brasileiro, mais sinuosa ainda é a trilha. A dificuldade
inicial, e que acompanha todo o trabalho, é ao mesmo tempo obstáculo e
estímulo ao desenvolvimento desta pesquisa, na medida em que impõe
a revisitação às clássicas doutrinas e aos institutos da Teoria do Estado
e do Direito Administrativo, ladeado de um confronto com as normas
edificadoras do Ministério Público no direito brasileiro, que, por muitas vezes, não encontrarão habitat certo nas classificações tradicionais.
Essa pesquisa buscou, em um primeiro plano, resgatar a construção dos Ministérios Públicos do Brasil, para, em seguida, apresentar
a instituição recebida pelos brasileiros com a Constituição de 1988.
A partir disso, sondando as atribuições conferidas à instituição,
seja pelas normas constitucionais, seja pelas normas infraconstitucio­
nais, efetuou-se um corte entre as funções necessariamente exercidas
perante o Judiciário, como a promoção da ação penal pública ou a ação
civil pública, e as funções que o Ministério Público desenvolve valendose de mecanismos próprios, principalmente na tutela de interesses
cíveis metaindividuais.
Por meio de comparações, demonstrou-se a maior eficiência
e efetividade, além da economicidade, das soluções de conflitos metaindividuais, valendo-se das ferramentas colocadas à disposição do
Ministério Público, como a recomendação e o ajustamento de conduta
em relação às demandas judiciais.
Para tanto, foram apresentados dados colhidos pela Corregedoria
do Ministério Público do Estado de São Paulo, bem como pesquisa
empírica realizada exclusivamente para esse trabalho, onde se sondou,
inclusive, a diferença de tempo na obtenção do bem da vida quando se
vale de uma ou outra forma de tutela (judicial ou extrajudicial).
Demonstrou-se, também, a preferência a priori do legislador pela
utilização de quaisquer dos mecanismos de que dispõe o Minis­té­rio
Público para alcançar seus misteres em detrimento do ajuizamento de
ações.

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Com a constatação de que há uma via preferencial que deve ser
privilegiada pelo membro do Ministério Público em relação ao demandismo, foram apresentadas as principais ferramentas de que dispõe a
instituição para a satisfação de suas obrigações.
Essa apresentação foi posta de acordo com a ordem de manejo
preferencial do iter de atuação extrajudicial da instituição, seguindo
uma ratio de proporcionalidade — mínima lesão — e eficiência.
Efetuado, pois, o apartamento do que aqui se denomina funções
extrajudiciais do Ministério Público, destacando-se que essas funções
dizem com a atividade-fim da instituição e não com a sua gestão,
buscou-se identificar a natureza jurídica dessas funções, partindo-se
da clássica divisão de funções do Estado proposta por Montesquieu.
Para tanto, enfrentou-se o problema da caracterização das funções administrativas, optando-se, para fins desta pesquisa, por critérios
que, segundo parece, são capazes de destacar a função administrativa
das demais exercidas pelo Estado.
Eleitos, pois, os critérios, foi sondado se as funções extrajudiciais
do Ministério Público enquadravam-se nessas funções. Com a resposta
positiva, em um segundo plano, mapeou-se se, no exercício dessas atividades administrativas finalísticas, ao agente ministerial foi tributada
alguma discricionariedade e onde ela reside. Antes, e por ser necessário, fixou-se o que se entende por discricionariedade para o presente
trabalho, haja vista vasta carta conceitual e a ausência de consenso.
Nesse ponto, lançou-se os olhos para a realidade apresentada
pela instituição no manejo de seu ferramental, buscando alguns equí­
vocos e desbordamentos exemplares cometidos pelos agentes do
Ministério Público no exercício de suas funções extrajudiciais.
Em seguida, apresentou-se o que se considerou os filtros e as
balizas capazes de guiar e frenar a atuação extrajudicial dos agentes
ministeriais, apontando as possíveis formas de controle.
A pesquisa, pois, será dividida em três grandes partes. O primeiro bloco apresentará a instituição a ser pesquisada, o Ministério
Pú­blico. A apresentação das ferramentas extrajudiciais à disposição
do Ministério Público para a solução de conflitos ficará no Capí­tulo 2,
enquanto o último capítulo será dedicado aos desvios na utilização
desses mecanismos e ao controle.
Feitas essas explicações, eis o trabalho.

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CAPÍTULO 1

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1.1 Ministério Público: antecedentes históricos
A origem do Ministério Público é controvertida. Muitos a buscam
nos magiaí (LYRA, 2001), procuradores dos reis do Egito; outros, nos
thesmotetis gregos, os funcionários que tinham a função de oferecer denúncias perante o Senado e a Assembleia do Povo nos crimes públicos,
ou nos éforos espartanos, oficiais da antiga Esparta que tinham a função
de fiscalizar a vida pública, inclusive a atuação do rei. Há, ainda, na
Idade Média, aqueles que a apontam nos saions germânicos, funcionários com atuação marcadamente fiscal, mas que também tinham a
atribuição de defender os incapazes e os órfãos.
Não obstante haver várias explicações para o surgimento do
Minis­tério Público, a mais comum é a indicação da sua origem na ordenança em 25 de março de 1302, por Felipe IV, na França, que impôs
aos seus procuradores o dever de prestarem o mesmo juramento dos
juízes, o que significava que lhes era defeso o patrocínio de outros
interesses que não os do rei.1 A partir dessa regulamentação, creem
muitos que o Ministério Público preexistia em relação a essa ordenança
(RASSAT, 1967).
Parece certo, todavia, como pesquisou Mario Vellani (1965,2 apud
MAZZILLI, 1991, p. 4), que a expressão Ministério Público, ou Ministère
Public, data do século XVIII:

1
2

VELLANI, M. Il pubblico ministero nel processo. Bologna: Zanichelli, 1965.
VELLANI, M. Il pubblico ministero nel processo. Bologna: Zanichelli, 1965.

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Em algumas cartas de 1730 e 1736, do chanceler francês, recolheu o
jurista peninsular algumas frases em que a expressão é usada, sem que
se possa supor sua novidade: ‘[...] lorsque le besoin de ministère public [...]’,
‘[...] ceux qui exercent le ministère public [...] em honorant le ministère des
gens da roi [...]’. (grifos nossos)

Foi, de fato, com a Revolução Francesa que o Ministério Público
se estruturou de forma mais eficiente, conferindo garantias aos seus
integrantes, pois o Código de Napoleão proporcionou as primeiras
diretrizes do que viria a ser o verdadeiro Ministério Público francês.
Seja como for, apenas é possível falar em Ministério Público
no Estado Moderno, uma vez que, segundo a concepção weberiana
(WEBER, 1972), este só é possível a partir de um grupamento humano,
que, nos limites de um determinado território, reivindica o monopólio
do uso legítimo da violência física.
A noção institucional de Ministério Público guarda íntima ligação com os processos de monopólio e racionalização do uso da força
física pelo Estado, pois, historicamente, o Ministério Público é o órgão
estatal que se especializou em deflagrar a perseguição penal, sendo
corresponsável pelo manejo da força punitiva do Estado.
No tocante à expressão “Ministério Público”, esta parece ter
surgido, “na prática”, quando os procuradores do rei falavam de seu
mister, de seu ministério, unindo a esse vocábulo o adjetivo público
para designar os interesses para os quais advogavam.
O termo “Ministério”, substantivo derivado do latim ministerium,
minister, denota o ofício de servo, uma vez que é derivado do léxico
“servir”. “Público”, por sua vez, adjetivo que acompanha “Ministério”,
denota a ideia de interesse geral, de interesse público. Em sentido literal, a expressão diz aquilo que o senso comum dela consegue extrair.
Destaca Emerson Garcia (2008, p. 7) que a origem da expressão
deve ser compreendida por meio da terminação ter, de minister, que
tem por função marcar o comparativo diminutivo, derivado de minus
quam (menor que). Com isso, adquire o significado de “o menor”, aquele
que serve, o servidor.
A partir daí, a expressão foi transplantada para outros Estados
europeus, tendo sua primeira utilização em documentos oficiais, no
Brasil, no Regimento das Relações do Império, datado de 02 de maio
de 1847 (PIERANGELLI, 1968, p. 173).

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CAPÍTULO 1
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1.2 Reconstruindo a história do Ministério Público
brasileiro, em busca da gênese de suas funções
extrajudiciais na tutela de interesses metaindividuais
1.2.1 A primeira fase da instituição
Ainda que o foco desta pesquisa não seja propriamente o iter de
formação ou de construção do Ministério Público que atualmente se
apresenta no Estado brasileiro, é fundamental percorrer esse caminho
para que se compreendam os fundamentos da atuação do Ministério
Público na área cível, especialmente na tutela de interesses metaindividuais, bem como para que seja possível, ao final deste caminho,
efetuar o corte entre as funções judiciais e extrajudiciais da instituição.
O Ministério Público brasileiro surgiu na era colonial, quando
aqui se aplicavam as Ordenações Manuelinas de 1521. O Livro I, Tí­
tulo XI, tratava do “Procurador dos Nossos Feitos”, enquanto o Título
XII do mesmo livro se referia ao “Do Promotor da Justiça da Casa da
Sopricaçam”.
Em 1603, as Ordenações Filipinas definiram com mais preci­
são as atribuições do “Procurador dos Feitos da Coroa” (Livro I,
Tí­tu­lo XII), do “Procurador dos Feitos da Fazenda” (Livro I, Tí­tu­lo XIII),
do “Promotor de Justiça da Casa de Suplicação” (Livro I, Tí­tu­lo XV)
e do “Promotor de Justiça da Casa do Porto” (Livro I, Título XLIII).
Quando da criação do Tribunal da Relação da Bahia, em 07
de março de 1609, que correspondia ao que hoje são os Tribunais de
Justiça, o Procurador dos Feitos da Coroa, Fazenda e Fisco atuavam
como Promotores de Justiça. Havia ali, ainda, a confusão entre o que
seriam, muito tempo depois, as Procuradorias e o Ministério Público.
A cisão embrionária parece ter surgido em 1808, quando o então
Tribunal da Relação do Rio de Janeiro, que havia sido criado em 1751
para julgar os recursos da Relação da Bahia, transformou-se em Casa da
Suplicação do Brasil. Isso ocorreu devido à transferência da Corte para o
Brasil, naquele mesmo ano, em decorrência das Guerras Napoleônicas.
A Casa de Suplicação tinha competência para, em última instância, conhecer os processos originados no Brasil, que até então estavam
sujeitos aos recursos da Casa de Suplicação de Lisboa. Ao realizar um
paralelo com o que temos hoje, pode-se considerar a Casa de Suplicação
como sendo o Supremo Tribunal Federal.
Na Casa de Suplicação atuavam um Regedor, um Chanceler,
Desembargadores dos Agravos, Corregedores do Crime, Corregedores
do Cível da Corte, Juízes dos Feitos da Coroa e Fazenda, Ouvidores das

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Apelações dos Crimes, Procurador dos Feitos da Coroa, Procuradores
dos Feitos da Fazenda, Juiz da Chancelaria e Procurador da Justiça.
A partir disso, pela primeira vez foi realizada a separação das
atribuições do que, anos depois, tornar-se-iam o Ministério Público e as
Procuradorias. Esse pode ser considerado, portanto, o marco jurídico
do Ministério Público brasileiro, pois até então havia uma confusão
nas atribuições.
Logo em seguida, em 1832, o Código de Processo Criminal do
Império previu o Promotor de Justiça como órgão titular da ação penal.3
A Lei nº 261, de 03 de novembro de 1841, reformou o Código
de Processo Criminal, dando ao Imperador e aos Presidentes das
Províncias competência para nomear os Promotores de Justiça para
as comarcas, escolhidos em lista tríplice proposta pelas Câmaras
Municipais. Nessa mesma oportunidade, os Promotores de Justiça
ficaram subordinados aos Juízes de Direito, que eram responsáveis por
fixar-lhes a remuneração por arbitramento.
Uma nova reforma nesse código, em 1851, previu a possibilidade de os promotores serem demitidos ad nutum, tanto pela Câmara
Municipal, quanto pelo Poder Executivo.
Em 1891, a Constituição não fez qualquer referência ao Ministério
Público, mas sim ao Procurador-Geral da República (art. 58, §2º), sendo
este um integrante do Poder Judiciário a ser escolhido pelo Presidente
da República dentre os membros da cúpula do Judiciário.
Pelo Decreto nº 848, de 11 de outubro de 1890, o Ministério
Público passa a ser tratado como instituição. No artigo 24, alínea “c”,
destacaram-se suas atribuições no âmbito federal, no qual deveria atuar
como “defensor da lei, fiscal de sua execução, procurador do interesse
geral, promotor da ação pública contra violação do direito, assistente
dos sentenciados, dos alienados, dos asilados e dos mendigos, requerendo o que for a bem da justiça e dos deveres de humanidade”.

3

“Capítulo III – Das pessoas encarregadas da Administração da Justiça nos Termos:
Secção III – Dos Promotores Públicos:
Art. 37. Ao promotor pretencem as attribuições seguintes:
§1º Denunciar os crimes publicos e policiaes, e accusar os delinquentes perante os jurados,
assim como os crimes de reduzir á escravidão pessoas livres, e carcere privado, homicídio,
ou tentativa delle, ou ferimentos com as qualificações dos arts. 202, 203 e 204 do Código
Criminal, e roubos; calumnias e injurias contra o Imperador e membros da familia
imperial, contra a regencia e cada um dos seus membros, contra a assembléia geral, e
contra cada uma das camaras.”

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1.2.2 A gênese da atuação na esfera cível
Em 1916, o Código Civil brasileiro que vigeu até recentemente,
atribuiu ao Ministério Público a função de custos legis em inúmeras
matérias. A instituição passou a ser, ainda no começo daquele século,
curadora das fundações, dos matrimônios, dos interesses dos menores
e incapazes, entre outras várias atribuições.
Surgem então, aqui, as primeiras atuações do Ministério Público,
na área cível, vinculadas a processos relativos aos direitos individuais
indisponíveis ou envolvendo pessoas consideradas incapazes. Essas
duas características marcarão, decisivamente, a atuação ministerial
na área cível, como conclui Rogério Bastos Arantes (2002, p. 26): a
“incapacidade individual e a indisponibilidade de certos direitos são
os dois princípios originários que justificam a presença do Ministério
Público na esfera cível”.
A Constituição de 1934, em um capítulo à parte (Título I, Cap. VI,
Secção I, arts. 95 a 98), dispensou ao Ministério Público atenção maior
que a Constituição anterior. Previa que lei federal deveria organizar
o Ministério Público da União e do Distrito Federal e quais leis locais
regeriam os Ministérios Públicos dos Estados. Introduziu também a
participação do Senado na escolha do Procurador-Geral da República,
garantindo-lhe vencimentos iguais aos dos ministros da Corte Suprema.
Os membros do Ministério Público, com essa Carta, passaram a gozar
de estabilidade funcional, por ingressarem na carreira por meio de
concurso público, e, uma vez nomeados, só perderiam o cargo nos
termos da lei e por sentença judicial ou decisão proferida em processo
administrativo, assegurada a ampla defesa.
Não obstante esse avanço, o Ministério Público ainda era dependente do Executivo, sendo tratado e utilizado como instrumento político
dos governantes, pelo menos até a Constituição de 1946.
Apesar de a legislação infraconstitucional, especialmente o Có­
digo Civil, ter agregado novas atribuições ao Ministério Público, além
da de titular da ação penal pública, a Constituição seguinte, de 1937
(Estado Novo), sequer fez menção à instituição.
Mesmo assim, dois anos depois, o Código de Processo Civil re­
forçou expressamente a função de custos legis, passando a instituição
a ofertar pareceres em ações que tinham como objeto os interesses de
famílias, crianças, incapazes, bem como em matéria registral. Inicia-se
a fase do “parecerismo”, que marcaria a atuação do Ministério Público,
quando não autor de ações, até os dias atuais.

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O Decreto-Lei nº 3.689/41 adicionou às atribuições do Ministério
Público a prerrogativa de requisitar a instauração de inquéritos policiais,
criando, pela primeira vez em sua história, a possibilidade de requisição
direta, sem intervenção do Poder Judiciário. É nesse ponto que surge a
primeira função extrajudicial do Ministério Público, ligada à persecução
penal e, portanto, alheia ao presente estudo.
A Constituição que se seguiu, de 1946, volta a fazer referência
ao Ministério Público. Pela primeira vez na história constitucional brasileira essa instituição é desvinculada dos demais poderes. Foi nessa
Carta que também se fez a previsão de um Ministério Público para as
questões de interesse da União e outro para as dos Estados.4
A Constituição de 1967 trouxe o Ministério Público também
em seção específica, mas, dessa vez, ao contrário do que havia feito a
Cons­tituição de 1946, dentro do capítulo sobre o Poder Judiciário.5 Se,
4

5

“Do Ministério Público:
Art. 125 – A lei organizará o Ministério Público da União, junto a Justiça Comum, a Militar,
a Eleitoral e a do Trabalho.
Art. 126 – O Ministério Público federal tem por Chefe o Procurador-Geral da República.
O Pro­curador, nomeado pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo
Senado Federal, dentre cidadãos com os requisitos indicados no artigo 99, é demissível ad
nutum.
Parágrafo único – A União será representada em Juízo pelos Procuradores da República,
podendo a lei cometer esse encargo, nas Comarcas do interior, ao Ministério Público local.
Art. 127 – Os membros do Ministério Público da União, do Distrito Federal e dos
Territórios ingressarão nos cargos iniciais da carreira mediante concurso. Após dois
anos de exercício, não poderão ser demitidos senão por sentença judiciária ou mediante
pro­cesso administrativo em que se lhes faculte ampla defesa; nem removidos a não ser
mediante representação motivada do Chefe do Ministério Público, com fundamento em
con­ve­niência do serviço.
Art. 128 – Nos Estados, o Ministério Público será também organizado em carreira,
observados os preceitos do artigo anterior e mais o princípio de promoção de entrância
a entrância.”
“Do Ministério Público:
Art. 137 – A lei organizará o Ministério Público da União junto aos Juízes e Tribunais
Federais.
Art. 138 – O Ministério Público Federal tem por Chefe o Procurador-Geral da República,
o qual será nomeado pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo
Senado Federal, dentre cidadãos com os requisitos indicados no art. 113, §1º.
§1º – Os membros do Ministério Público da União, do Distrito Federal e dos Territórios
ingressarão nos cargos iniciais de carreira, mediante concurso público de provas e títulos.
Após dois anos de exercício, não poderão ser demitidos senão por sentença judiciária,
ou em virtude de processo administrativo em que se lhes faculte ampla defesa; nem
removidos, a não ser mediante representação do Procurador-Geral, com fundamento em
conveniência do serviço.
§2º – A União será representada em Juízo pelos Procuradores da República, podendo a lei
cometer esse encargo, nas Comarcas do interior, ao Ministério Público local.
Art. 139 – O Ministério Público dos Estados será organizado em carreira, por lei estadual,
observado o disposto no parágrafo primeiro do artigo anterior.
Parágrafo único – Aplica-se aos membros do Ministério Público o disposto no art. 108, §1º,
e art. 136, §4º.”

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CAPÍTULO 1
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de uma banda, foi um retrocesso em relação à Constituição anterior, de
outra, trouxe avanços, principalmente por proporcionar aos membros
do Ministério Público as mesmas garantias e prerrogativas do Poder
Judiciário.
Interessante observar como o Ministério Público cresceu em
prerrogativas no período militar, ainda que em um primeiro momento
isso aparente certa incompatibilidade com a instituição. Desde 1964
o Ministério Público avançou em prerrogativas exatamente por ser o
braço jurídico-institucional do regime militar e uma importante ferramenta do regime.
Vinculado ainda — em um primeiro momento — ao Executivo,
desempenhava função estratégica para os militares, que fizeram da
Procuradoria-Geral da República importante agente de institucionalização da “revolução”, isto é, de impor o governo pela lei.
Essa tentativa de institucionalizar o poder pela lei, inclusive
constitucional (atos, emendas e a própria Constituição de 1967), servia
para impor limitações a todos, menos aos “constituintes originários”.
Surge nesse período a ação protagonista do Ministério Público: fiscalizar a observância das leis editadas sob a batuta militar, garantindo sua
observância e implementação. Havia uma ambígua preocupação dos
militares em realçar a legalidade e a constitucionalidade, ganhando a
instituição, em decorrência disso, mais força.
Em novembro de 1965, por meio da Emenda Constitucional
nº 16, criou-se a representação por inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo, cuja legitimidade exclusiva era do Procurador-Geral da
República (PGR), podendo este representar ao Supremo pleiteando a
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos, inclusive estaduais,
bem como a intervenção federal nos estados da federação em decorrência dessa inconstitucionalidade. O PGR torna-se, então, fiscal dos
interesses da União nos Estados.
Logo em seguida, em 1966, o Ato Institucional nº 4 convocou
o Congresso Nacional, então fechado em outubro daquele ano, para
aprovar a nova Constituição, que previa, no artigo 151, a atribuição
do PGR para representar perante o Supremo contra aqueles que abusassem de alguns dos direitos individuais previstos no artigo 150 da
mesma Carta, tais como a liberdade de manifestação, de pensamento,
de convicção política, de reunião e de associação.
A junta militar que governava o país promoveu, três anos depois,
uma ampla reforma constitucional, por meio da Emenda nº 1, que,
mais uma vez, inseriu o Ministério Público ao Poder Executivo (estava
inserido naquele momento no Poder Judiciário), retirando, ainda, a
participação do Senado na escolha do chefe da instituição.

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1.2.3 O Ministério Público na defesa do interesse público
Em meio a tudo isso, começaram a ser colocadas em prática,
no Brasil, as ideias de Chiovenda,6 que serviram de alicerce para o
Anteprojeto Buzaid, de 1964. O autor italiano fazia referência ao elemento nuclear das funções institucionais do Ministério Público ao
defender que cabia à instituição velar pelas leis, pela administração da
justiça, bem como tutelar o interesse das pessoas destituídas de plena
capacidade jurídica.
Essas ideias foram disseminadas no Brasil por Liebman (2005,
p. 133), que definia o Ministério Público como o “órgão instituído para
promover a atuação jurisdicional das normas de ordem pública”.
Quase dez anos depois da apresentação do projeto, em 1973, o
Código de Processo Civil, em seu artigo 82, encampou definitivamente
essa ideia, estampando a necessidade de intervenção do Ministério
Público em todas as causas em que houvesse interesse público, evidenciado pela natureza da lide ou pela qualidade da parte.
Quinze anos antes da Constituição de 1988, portanto, esse
dis­positivo do Código de Processo Civil dá o primeiro passo rumo
ao novo Ministério Público, que surgiria apenas com a Constituição
Republicana Democrática. Essa nova função de defensor do interesse
público desencadeia uma série de ações até então inimagináveis para
uma instituição com atuação marcadamente penal e vinculada aos
desejos do Executivo. Não foi por acaso, portanto, que o Código de
Processo Civil fez referência a essa nova atribuição ministerial.
Em 1971, um Promotor de Justiça do Rio Grande do Sul chamado Sérgio da Costa Franco (1973, p. 203) defendeu, no I Congresso do
Ministério Público do Estado de São Paulo, a tese intitulada “Sobre a
conveniência da ampliação das atribuições processuais do Ministério
Público como custos legis”.
Franco pretendia que o Ministério Público tivesse atuação garantida como custos legis nas ações envolvendo interesses de pessoas
jurídicas de direito público. A intenção clara do autor era aumentar
a fiscalização sobre o erário, tarefa que, segundo advogava, apenas o
Ministério Público tinha condição de cumprir com isenção.
A tese de Franco acabou sendo comprada pelo Projeto Buzaid
de maneira distorcida. A redação que chegou ao congresso não foi a
redação aprovada. No texto sancionado, não se fez menção expressa
6

CHIOVENDA, G. Instituições de Direito Processual Civil. São Paulo: Livraria Acadêmica
Saraiva e Cia, 1942.

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CAPÍTULO 1
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às pessoas jurídicas de direito público, deixando, ainda, a definição do
que era interesse público para o legislador suplementar:
Entretanto [...] o art. 84 do Projeto de Lei 810 foi novamente alterado,
por iniciativa do deputado Amaral de Souza, cuja emenda restabeleceu
o espírito da proposta gaúcha e acabou resultando na redação finalmente aprovada pelo Congresso: ‘compete ao Ministério Público intervir
em todas as demais causas em que há interesse público, evidenciado
pela natureza da lide ou qualidade da parte’. Segundo o deputado, a
substituição da cláusula final — na forma determinada pela lei — pela
menção aos dois elementos informadores do interesse público seria a
maneira mais eficiente de ‘obter texto legal assegurador da intervenção
do Ministério Público em todas as causas que envolvam as pessoas
públicas de direito interno e suas autarquias, como custos legis, pois
inquestionável o interesse público em tais demandas, ressaltado pela
simples presença das entidades públicas. (ARANTES, 2002, p. 33)

Com o inciso III do art. 82 do Código de Processo Civil utilizando
a expressão “interesse público”, mas não definindo com precisão qual
seria esse interesse deflagrador da atuação do Ministério Público e tampouco permitindo que legislações complementares o fizessem temendo
restrição excessiva, descortina-se para a instituição um horizonte de
atuação bem mais amplo do que pretendia Franco em sua tese.
Aprovado o novo código, o Ministério Público tratou de ampliar
ao máximo a atuação na defesa do interesse público, ante, principalmente, a formulação genérica do artigo 82 (natureza da lide).
Ainda que a intenção original fosse criar um mecanismo de intervenção do Ministério Público nas ações em que figuravam pessoas
jurídicas de direito público, sob o argumento defendido por Franco
de que o Ministério Público seria um plus na defesa dos interesses do
Estado, com a redação aprovada permitiu-se que o Ministério Público
se descolasse da formulação primeira, dando início a uma noção de
interesse público bem mais ampla do que a pretendida inicialmente,
inclusive podendo ser contraposta aos interesses do próprio Estado.
Nessa quadra, com um dispositivo legal a favor da instituição,
surge a tese de que o Ministério Público se transformara no guardião
do interesse público e não mais seria o advogado da administração ou
o cocontrolador das entidades de direito público. “[...] Identificamos
neste momento o ponto de inflexão na virada histórica do Ministério
Público rumo à almejada posição de tutor dos interesses da sociedade,
processo que só se completará com o texto constitucional de 1988”
(ARANTES, 2002, p. 35).

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MINISTÉRIO PÚBLICO – FUNÇÕES EXTRAJUDICIAIS

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Ganha coro, em decorrência disso, o discurso de que não fazia
sentido uma instituição ser vocacionada à defesa do interesse público
que, segundo Antônio Cláudio da Costa Machado (1989, p. 333), é evi­
denciado pela natureza da lide ou pela qualidade da parte, dois critérios
reduzidos à indisponibilidade que justifica a atuação do Ministério
Público, inclusive contra, em grande medida, o Poder Executivo,
e ser essa instituição integrante desse mesmo Executivo. Com essa
construção, o Ministério Público dá início a um novo pleito, dessa
vez em busca da autonomia e independência em relação aos clássicos
“poderes” do Estado.
Desse rápido replay histórico percebe-se que o Ministério Público
se agigantou durante o regime militar, que utilizava a instituição como
instrumento de controle dos cidadãos e das administrações públicas
estaduais e municipais. Seja como for, os membros do Ministério Público
fizeram confluir os interesses da própria instituição com os interesses
do regime, ganhando em atribuições.

1.2.4 A primeira lei orgânica do Ministério Público
Fechado o parêntese e retornando à linha cronológica, surge, em
abril de 1977, a Emenda Constitucional nº 7, conhecida como o “Pacote
de Abril”. Entre outras medidas, a emenda estabeleceu a necessidade
de o Presidente da República instituir, por lei complementar, a organização dos Ministérios Públicos Estaduais. Foi o passo inicial para a
primeira Lei Orgânica do Ministério Público, que surgiria quatro anos
depois, fruto, principalmente, da pressão exercida pela Confederação
das Associações Estaduais do Ministério Público, criada em 1970, quando da realização do III Congresso Fluminense do Ministério Público.7
Já no artigo 1º da Lei Complementar nº 40, de 1981, o Ministério
Público foi definido como instituição permanente e essencial à função
jurisdicional do Estado, além de responsável, perante o Judiciário, pela
defesa da ordem jurídica e dos interesses indisponíveis da sociedade,
pela fiel observância da Constituição e das leis. A unidade, a indivisibilidade e a autonomia funcional foram também previstas na LC nº 40, além
de ser, pela primeira vez, prevista em um diploma a possibilidade de o
Ministério Público poder ajuizar ação civil pública nos termos da Lei.
7

Em agosto de 1978, na Assembleia Geral extraordinária realizada em Goiânia, alterouse o nome para Confederação Nacional do Ministério Público e, mais tarde, em 1993,
finalmente, para Associação Nacional do Ministério Público, mantendo-se a abreviação
CONAMP.

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O grande mérito da Lei Orgânica, além de ter lançado as bases
para o Ministério Público independente que surgiria em seguida com a
Constituição da República de 1988, foi pavimentar a via para a uni­dade
organizacional dos Ministérios Públicos Estaduais. A partir de então,
os Procuradores-Gerais seriam escolhidos por membros da pró­pria
carreira, que confeccionariam lista tríplice, de onde o chefe do Execu­
tivo apontaria o Procurador-Geral.

1.2.5 O nascimento da “ação civil pública”
Para o presente estudo, mais importante que a LC nº 40 foi a Lei
nº 6.938, de 02 de setembro de 1981, conhecida como Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente, que marcou juridicamente a existência de
um direito difuso — o meio ambiente —, que seria defendido em juízo
com o manejo de um novo instrumento processual, qual seja, a ação
de responsabilização civil e criminal. Essa norma é, pois, o embrião da
tutela pelo Ministério Público dos interesses metaindividuais.
A Lei nº 6.938/81 não apenas formalizou a existência de um direito transindividual e forneceu o instrumento para tutelá-lo, mas atribuiu
ao Ministério Público a exclusividade no manejo dessa ferramenta (ação
de responsabilidade), fazendo surgir, exatamente por isso, o nome de
batismo desse instrumento, “ação civil pública”, um paralelo em relação à ação penal pública, cuja titularidade tradicionalmente sempre
foi atribuída ao Ministério Público.
Três meses depois, a já citada Lei Complementar nº 40 fazia
referência expressa, no artigo 3º, inciso III, à função institucional do
Ministério Público de promover a ação civil pública.
Interessante perceber que, ao contrário do que erroneamente se
costuma afirmar, a ação civil pública para a tutela de interesses trans­
individuais preexistiu à própria lei de ação civil pública.
Nessa altura, e por dizer respeito essencialmente ao núcleo desta
pesquisa, abrir novo parêntese para demonstrar a origem, no Brasil, da
doutrina de tutela de interesses coletivos, mostra-se essencial.

1.2.6 A doutrina de tutela dos interesses de
metaindividuais
Anos antes da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, em
meados da década de 1970, a doutrina nacional, fortemente influenciada
por doutrinadores italianos como Andrea Proto Pisani, Vittorio Denti,

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Vincenzo Vigoriti, Nicolò Trocker, e, em especial, Mauro Cappelletti
e seu artigo denominado “Formazioni sociali e interessi di gruppo
davanti allá guistizia”, publicado em 1975, começaram a debater a
forma ideal de tutela dos direitos e interesses que transbordavam a
esfera individual.
O jurista italiano, após demonstrar que o direito processual estava passando por uma grande transformação ante a complexidade da
sociedade da época e da insuficiência dos meios de tutela de interesses
individuais, questionava o acesso à justiça dos interessados em proteger
os direitos coletivos.
As soluções possíveis, afirmava Cappelletti (1988), quais sejam,
a de possibilitar que os próprios indivíduos lesados buscassem a tutela
de interesses que lhes transcendiam ou, de outra banda, a de buscar
uma solução pública, outorgando ao Ministério Público a defesa desses direitos, eram sofríveis, principalmente por, no primeiro caso, ser
patente a desvantagem do indivíduo na tutela dos interesses transindividuais e, no segundo, por serem os Promotores de Justiça incapazes,
por falta de conhecimento técnico específico, de defenderem juridicamente esses novos direitos, bem como por estarem muito ligados ao
Poder Executivo, muitas vezes o próprio causador da lesão. Concluía
Cappelletti (idem, p. 51):
[...] a triste constatação é que, tanto em países de common law, como em
países de sistema continental europeu, as instituições governamentais
que, em virtude de sua tradição, deveriam proteger o interesse público, são por sua própria natureza incapazes de fazê-lo. O Ministério
Público dos sistemas continentais e as instituições análogas, incluindo
o Staatsanwalt alemão e a Prokuratura soviética, estão inerentemente
vinculados a papéis tradicionais restritos e não são capazes de assumir,
por inteiro, a defesa dos interesses difusos recentemente surgidos.

Na esteira de sua conclusão, Cappelletti sugere a criação de
um órgão especializado na tutela dos interesses difusos, a exemplo
dos ombudsman suecos, bem como a extensão da legitimidade de agir
a indivíduos e associações privadas, somadas a atribuição de novos
poderes aos juízes para que fosse possível, em tutelas metaindividuais,
a ampliação dos efeitos de suas decisões.
A proposta de Cappelletti tinha a intenção de fortalecer os entes
intermédios na tutela de direitos metaindividuais, garantindo-se, assim,
o acesso à justiça, a subsidiariedade da atuação estatal e a emancipação
da sociedade. Essa doutrina, aliás, é fruto de forte influência de algumas
encíclicas papais, entre elas a rerum novarum.

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CAPÍTULO 1
O MINISTÉRIO PÚBLICO

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Referido trabalho causou impacto na doutrina brasileira, que
também debateu o tema, em especial Barbosa Moreira, com seu trabalho
“A ação popular no direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados interesses difusos” (1977), Waldemar Mariz de
Oliveira Júnior, no artigo intitulado “Tutela jurisdicional dos interesses
coletivos” (1978) e Ada Pellegrini Grinover, em “A tutela jurisdicional
dos interesses difusos” (1979). Todos esses autores passaram também a
rejeitar a legitimidade do Ministério Público no manejo de instrumentos
jurídicos destinados à proteção de interesses transindividuais.
Houve, obviamente, pronta reação do Ministério Público, em
especial de Édis Milaré, Nelson Nery Jr. e Antônio Augusto Mello de
Camargo Ferraz, que, no começo da década de 1980, elaboraram um
trabalho intitulado “A ação civil pública”, no qual defendiam a possibilidade de o Ministério Público ser o guardião dos novos interesses
coletivos.

1.2.7 A lei de ação civil pública
Em 1982 realizou-se, na Faculdade de Direito do Largo de São
Francisco, o primeiro seminário brasileiro sobre interesses difusos,
coordenado pela Professora Ada Pellegrini Grinover. Ao cabo daquele
evento, formou-se uma comissão de juristas, composta pela própria
organizadora e pelos professores Cândido Rangel Dinamarco e Kazuo
Watanabe para a confecção de um anteprojeto de lei relativo à tutela dos
interesses metaindividuais. Em 1983, concluído o projeto, este foi amplamente debatido e, finalmente, apresentado ao Congresso Nacional
pelo deputado Flávio Bierrenbach (Projeto de Lei nº 3.034/84), em 1984.
Todavia Nery, Milaré e Camargo Ferraz, aproveitando o esqueleto do anteprojeto confeccionado pela comissão de juristas, fizeram
modificações pontuais que fortaleciam o Ministério Público na tutela
dos interesses metaindividuais, retirando força das associações civis e
demais entes intermediários. Essa proposta foi feita no XI Seminário
Jurídico dos Grupos de Estudos do Ministério Público do Estado de
São Paulo, em São Lourenço, no ano de 1983.
Em junho de 1984, na esteira do que havia feito a comissão de
juristas, o então presidente da CONAMP, Luiz Antônio Fleury Filho,
encaminhou o projeto do Ministério Público ao Ministro da Justiça
de Figueiredo, Ibrahim Abi-Ackel, que, após longo estudo e debate
com membros da instituição, enviou também o projeto ao Congresso
Nacional.

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O projeto do Ministério Público tramitou rapidamente e seguiu
para a sanção do então presidente José Sarney no início de julho de
1985. Durante todo o mês e até a promulgação, que aconteceu no dia
24, houve intenso debate, inclusive envolvendo a mídia, sobre a nova lei
que estava prestes a ser sancionada. De um lado, o Ministério Público
pedia ao presidente a sanção; de outro, a comissão de juristas pedia
o veto ao artigo 9º, que, segundo eles, priorizava o Ministério Público
em detrimento das associações.
A reação contra o artigo 9º fazia todo o sentido em 1985, considerando que o Ministério Público ainda integrava o Poder Executivo,
sendo serviente, portanto, naquela quadra da história brasileira, muito
mais aos interesses do Estado do que propriamente aos dos cidadãos.
Ao final, todavia, a lei foi sancionada, o que significou um enorme
avanço para o Ministério Público, especialmente por ter sido colocado
à sua disposição, e, mais relevante ainda, apenas à sua disposição, o
inquérito civil público, que não estava sequer previsto no projeto da
comissão de juristas.

1.2.8 O surgimento da atuação extrajudicial
O artigo 5º, §1º, do projeto apresentado pelo Ministério Público
previa a possibilidade de o integrante do Ministério Público instaurar,
sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar das autoridades competentes ou de qualquer organismo público ou particular as certidões
e informações que julgassem necessárias, bem como a realização de
perícias no prazo que assinalar. O dispositivo foi aprovado, transformando-se no artigo 8º, §1º, da LACP.
A previsão de um instrumento de investigação pré-judicial presidido pelo Ministério Público, um dos legitimados para o ajuizamento de
ações civis públicas, não encontra correspondente no direito comparado
e inaugura uma nova arena de solução de litígios transindividuais em
fase extrajudicial.
Os críticos desse instrumento indicam que, ao adotar o nome de
“ação civil pública” e permitir somente ao Ministério Público instaurar
e presidir ICP e expedir requisições, prevendo inclusive crime para o
caso de seu descumprimento, torna clara a diferença entre as asso­cia­ções
e o Estado (Ministério Público) na tutela do interesse transindivi­dual.
Não obstante o Ministério Público não ser o único legitimado para
propor as ações para tutela de interesse metaindividual, é o único que
possui as ferramentas capazes de buscar elementos, por meios próprios,

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necessários à formação de sua convicção. Isso significa que, conquanto
os demais legitimados ajuizarão ações coletivas com as informações
que lhes chegaram, muitas vez insuficientes, o Ministério Público tem
a possibilidade de, ante informações superficiais, investigar e buscar
mais elementos para o sucesso de suas ações.
Esse quadro é terreno fértil para o fenômeno do tipo free-riding,
em que as associações não agem aguardando que o Ministério Público
o faça. Isso torna a sociedade, portanto, sempre dependente da ação
ministerial e, em consequência, fortalece cada vez mais a instituição
em detrimento da sociedade. “Causa e consequência se reforçam num
discurso imbatível: uma sociedade civil incapaz requer um Ministério
Público forte e o Ministério Público deve ser forte porque a sociedade
civil é incapaz” (ARANTES, 2002, p. 75).
Em 1985, o Ministério Público passa a ser municiado não apenas
com a ação civil pública, instrumento judicial de solução de litígios de
metaindividual, mas, e principalmente, com o inquérito civil público,
em cujo bojo passará a poder valer-se de outras ferramentas, como a
recomendação e o ajustamento de conduta, que, como se verá mais
tarde, redundará na edificação de uma nova rinha de soluções não
judi­cializadas de conflitos de metaindividual.
Havia, todavia, uma grande falha no sistema de atuação ministerial, qual seja, a dependência do Poder Executivo. Ainda naquele ano
de 1985, com o apoio financeiro do Governo do Estado de São Paulo,
na época sob a batuta de Franco Montouro, a CONAMP realizou o V
Congresso Nacional do Ministério Público, com o tema “Ministério
Público e Constituinte”, no qual foram iniciados os debates sobre o
futuro do Ministério Público na Constituinte que, possivelmente, se
avizinhava. Naquele evento, a CONAMP apresentou um questionário
aos membros do Ministério Público, sendo a primeira questão sobre
onde deveria ser alocado o Ministério Público na Constituição, tendo
a maioria respondido que deveria ser independente de quaisquer
“poderes”.
É exatamente por tal motivo que se mostra fundamental demons­
trar o “trabalho de bastidores” de membros do Ministério Público na
Constituinte de 1988, o que é sonegado pela doutrina engajada — expressão cunhada por Floriano de Azevedo Marques Neto —, possibilitando,
assim, uma interpretação mais complexa das novas funções e dos princípios garantidores de prerrogativas aos membros do Ministério Público.

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1.3 O novo Ministério Público brasileiro
1.3.1 A Constituinte8
Se o Ministério Público alcançou, na Constituição de 1988, a
independência e a autonomia em relação aos outros “poderes”, isso
aconteceu graças, uma vez mais, à atuação dos membros da própria
instituição, que laboraram, como visto, durante toda a história ministerial recente, como institucional builders, e, em especial, nessa nova luta,
no anteprojeto conhecido como “Carta de Curitiba”.
A “Carta de Curitiba”9 foi basicamente a harmonização de cinco
fontes, quais sejam, os textos legislativos já existentes, as teses aprovadas
no VI Congresso Nacional do Ministério Público, as respostas dadas
pelos membros do Ministério Público a um questionário apresentado
pela CONAMP, o anteprojeto de Sepúlveda Pertence apresentado à
Comissão Afonso Arinos e o texto provisório, elaborado por uma comissão designada pela CONAMP, oriunda do encontro dos Ministérios
Públicos do Brasil, em junho de 1986, em Curitiba.
Com a morte de Tancredo Neves, Sarney assumiu a Presidência
da República e, com a Mensagem Presidencial nº 330, de 18 de junho
de 1985, mudou os rumos do país, submetendo ao Poder Legislativo
a proposta que resultaria na Emenda Constitucional nº 26, de 27 de
novembro de 1985, ato este que convocou a Assembleia Nacional Cons­
tituinte, que se instalou em 1º de fevereiro de 1987, sob a presidência
do Ministro José Carlos Moreira Alves, na qualidade de Presidente do
Supremo Tribunal Federal.
No dia seguinte, 02 de fevereiro de 1987, foi empossado como
presidente da Assembleia Constituinte Ulisses Guimarães, coordenando
a maior bancada, que era a do PMDB.
Instalada a Assembleia, Antônio Araldo Ferraz Dal Pozzo tomou
frente nos trabalhos da Constituinte, na condição de Secretário-Geral da
CONAMP. Essa Assembleia foi dividida em 24 subcomissões temáticas,

8

9

A pesquisa sobre o Ministério Público na Constituinte foi desenvolvida levando-se em
conta os anais da Constituinte. Contei com o apoio especial do Dr. Tito Amaral, que me
abasteceu com o acervo do Senado Federal. Foi-me igualmente útil as entrevistas por
mim realizadas com o Dr. Antônio Araldo Dal Pozzo, em 03.12.2008 e Dr. Luiz Antônio
Guimarães Marrey, em 04.11.2010.
“Na Carta de Curitiba escrevemos um sonho, que, felizmente, a Assembléia Nacional
Constituinte celeremente ultrapassou!” (Antônio Araldo Ferraz Dal Pozzo, em palestra
proferida no auditório do Ministério Público em Goiânia, no dia 03 de dezembro de 2008,
na qual descreveu a atividade dos membros do Ministério Público na Assembleia Nacional
Constituinte de 1988).

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dentre elas a Subcomissão do Poder Judiciário e do Ministério Público.
Plínio Soares de Arruda Sampaio, então Deputado Constituinte do PT
paulista, que havia sido Promotor de Justiça mas fora cassado pelo
golpe de 1964, apresentou texto sobre o Ministério Público elaborado
por ele próprio, sem a participação, até então, da CONAMP.
Dal Pozzo, naquele momento, marcou uma visita à casa do
depu­tado e, juntamente com Cláudio Ferraz de Alvarenga, então
Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, apresentaram-lhe
a “Carta de Curitiba”, detalhando a Sampaio o desenho do Ministério
Público que seus membros queriam na Constituição que estava por vir.
O deputado, receptivo, acatou as ideias que, mais tarde, apareceram
em seu “Relatório sobre a organização do Poder Judiciário e do Minis­
tério Público”.
Não obstante, esse texto apenas surgiu depois da audiência pública designada pela subcomissão, que, por sua vez, pertencia à Comissão
de Organização dos Poderes e Sistema de Governo.
Essa histórica audiência pública, realizada no dia 13 de abril
de 1987 — exatamente dez anos após a EC nº 07, que havia dado ao
Ministério Público a possibilidade de contar com uma Lei Orgânica
(nº 40/81) —, foi presidida pelo Deputado José Costa. Contou, ainda,
com a presença de dezenas de constituintes e mais de uma centena de
membros do Ministério Público de todo o Brasil, entre eles José Paulo
Sepúlveda Pertence, e iniciou-se com uma exposição de Dal Pozzo,
que narrou a todos o Ministério Público sonhado por seus membros.
Após essa audiência pública, Dal Pozzo foi aclamado para o
cargo de Presidente da CONAMP e, assim que tomou posse, nomeou
Walter Paulo Sabella como seu Secretário Executivo, determinando que
fosse efetuada pesquisa detalhada sobre a vida, interesses e posiciona­
mentos dos constituintes.
Cada associação dos Ministérios Públicos também enviou para
Brasília membros para que auxiliassem na abordagem e convenci­mento
dos Deputados e Senadores que participaram da Constituinte.
A CONAMP elaborou uma cartilha, com linguagem acessível a
todos, que seguia acompanhada da “Carta de Curitiba”. Essa cartilha
foi distribuída aos constituintes em jantares e almoços cujas temáticas
e pautas eram, sempre, o Ministério Público.
Em um grande fichário foram mantidas as informações e opiniões de cada constituinte sobre o Ministério Público, facilitando, assim,
as estratégias de persuasão. Os constituintes classificados como “duvidosos” eram constantemente visitados por membros do Ministério
Público, que faziam um exaustivo trabalho de convencimento.

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MINISTÉRIO PÚBLICO – FUNÇÕES EXTRAJUDICIAIS

Um dos constituintes arredios à ideia de um novo Ministério
Público era o então deputado Ibsen Pinheiro, que, depois de muita
conversa, inteirou-se das razões dos membros do Ministério Público,
encampou as ideias, passou a defendê-las, e fez do seu gabinete verdadeira trincheira ministerial.
Dessa forma, o texto de Plínio de Arruda Sampaio, que veio à
luz após a audiência pública, foi publicado, e a ele foram apresentadas
583 emendas pelos integrantes da subcomissão.
Plínio, assim, solicitou auxílio da CONAMP para a análise de
todas as propostas. A associação, então, analisando-as, relatou todas,
opinando pela aprovação ou rejeição, de acordo com os interesses da
classe.
Com isso, pôde o Ministério Público, inclusive, aproveitar as
propostas de emenda para adequar o texto original, no qual não havia,
por exemplo, um conceito da instituição, sendo esta dividida em dois
grupos:
1. o primeiro, o Ministério Público Federal, atuaria junto aos
Tribunais Superiores e às Justiças Especiais (Federal, Eleitoral,
do Trabalho, Agrária e Tribunal de Contas da União);
2. o segundo, os Ministérios Públicos Estaduais, do Distrito
Federal e Territórios, atuaria perante as Justiças e os Tribunais
de Contas respectivos.
Já no texto final, aprovado pelo relator, havia:
a) o advento de duas leis complementares diversas, sendo uma
para os Ministérios Públicos Federal, dos Territórios e do Dis­
trito Federal e outra para os Estaduais;
b) o fato de a Administração Superior ser exercida por um
Promotor-Geral (ele queria acabar com o termo “Procurador”),
pelo Colégio Superior, pelo Conselho Superior e pelo
Corregedor-Geral;
c) o Promotor-Geral seria eleito dentre integrantes da carreira
para mandato de dois anos, permitida uma recondução;
d) a independência funcional;
e) a paridade de vencimentos e vantagens e de regime jurídico
com a Magistratura.
No tocante às atribuições:
I) com exclusividade:
a) promover a ação penal pública;
b) promover inquérito para instruir ação civil pública.

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II) sem exclusividade:
a) conhecer de representações por violação de direitos humanos e sociais, por abusos do poder econômico e administrativo, apurá-las e dar-lhes curso, como defensor do povo,
junto ao poder competente;
b) promover a ação civil pública e tomar medidas adminis­
trativas executórias, em defesa dos interesses difusos, cole­
tivos e indisponíveis, bem como, na forma da lei, de outros
interesses públicos;
c) referendar acordos extrajudiciais, na forma da lei;
d) representar por incompatibilidade de lei ou ato normativo
com normas de hierarquia superior;
e) representar por constitucionalidade ou inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da
Constituição do Estado, de lei ou ato normativo municipal
em face desta Constituição e para fins de intervenção do
Estado no Município;
f) defender, judicial e extrajudicialmente, os direitos e interesses das populações indígenas quanto às terras que ocupam,
seu patrimônio material e imaterial, incluída a preservação
e restauração de direitos, reparação de danos e promoção
de responsabilidades dos ofensores;
g) o exercício de outras funções que lhe foram atribuídas por
lei, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe
vedada a representação judicial e consultoria das pessoas
jurídicas de direito público.
Também se fez previsão, ao contrário do que se costuma ainda
hoje dizer — antes, obviamente, do Conselho Nacional do Ministério
Público — do controle dos atos do membro da instituição, ao se prever
que qualquer cidadão poderia recorrer ao Colégio de Procuradores de
decisão do Procurador-Geral de Justiça que determinasse o arquivamento de inquérito policial ou peças informativas em caso de crimes
imputados a autoridades públicas. Ficou expressa ainda a independência funcional e a autonomia orçamentária nessa primeira etapa.
Esse texto, que resguardava as ideologias do Ministério Público
que estava nascendo, foi aprovado com 49 emendas aceitas integralmente e 239 parcialmente, chegando-se ao Anteprojeto da Subcomissão
do Poder Judiciário e do Ministério Público.
A próxima etapa foi a elaboração do Anteprojeto da Comissão
chamado “Organização dos Poderes e Sistema de Governo”, do qual
aquele fazia parte.

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MINISTÉRIO PÚBLICO – FUNÇÕES EXTRAJUDICIAIS

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Egídio Ferreira Lima, relator dessa comissão, apresentou um
substituto ao anteprojeto de Plínio Arruda Sampaio no dia 06 de junho
de 1987, desprezando todo o trabalho já feito até aquele momento.
Começava, então, uma nova luta. Ibsen Pinheiro foi mais uma
vez procurado por membros do Ministério Público e estabeleceu o
contato entre Egídio Ferreira, que havia sido juiz de direito no Estado
do Pernambuco, e os membros do Ministério Público.
A “Carta de Curitiba”, os trabalhos e as ideologias ministeriais
da década de 1980 foram apresentadas ao deputado com a ajuda de
Sepúlveda Pertence, amigo de Ferreira, que, todavia, ao contrário da
CONAMP, defendia a possibilidade de os membros do Ministério
Público advogarem e terem como uma das atribuições a representação
da Fazenda em juízo.
Narrou Dal Pozzo10 que a redação de Egídio Ferreira Lima foi
então negociada à exaustão até as três horas do dia em que a impressão
da redação final seria feita no PRODASEN. Concluídas as negociações,
os membros da CONAMP foram para o hotel, quando, pouco mais de
uma hora depois, um informante os contatou narrando que, após sua
saída, o relator recebeu Pertence e que o texto encaminhado para o
processamento de dados continha a possibilidade de advocacia.
Todos então se dirigiram ao PRODASEN, na companhia de Ibsen
Pinheiro, onde encontraram mais uma vez o relator que, exausto, ouviu
uma vez mais as razões pelas quais o membro do Ministério Público
não poderia advogar. O relator disse que não havia mais o que fazer,
pois o texto já estava na gráfica. Foi então que, insistindo, pediram-lhe
que escrevesse uma errata, retirando a possibilidade de advocacia.
Finalmente as coisas se resolveram e às nove horas o texto estava pronto. Às catorze horas daquele dia seria levado à votação e, até
então, os Procuradores da República, então defensores da advocacia
para membros do Ministério Público, não sabiam da errata.
Naquele articulado, especificamente em seu artigo 98, havia
o conceito de Ministério Público extraído da “Carta de Curitiba”
(“Ins­tituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa do regime democrático, da ordem jurídica e
dos interesses sociais e individuais indisponíveis”).
O texto, quanto aos princípios institucionais, incorporou a
redação da Lei Orgânica de 1981, modificando, todavia, a expressão
“autonomia funcional” por “independência funcional”.

10

Evento realizado em Goiânia, em 2008, na sede do Ministério Público do Estado de Goiás.

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CAPÍTULO 1
O MINISTÉRIO PÚBLICO

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Essa nova expressão — independência funcional — já havia
surgido de uma proposta do Deputado Paulista Darcy Passos, líder do
PMDB à época, a Emenda Constitucional nº 11 (Emenda Figueiredo),
que tramitava no Congresso em 1984, mas não prosperou. O Deputado
defendia, na justificativa do projeto, que o Ministério Público, para bem
cumprir com imparcialidade suas novas atribuições, principalmente
nas ações que versam sobre interesses metaindividuais, necessitava
de garantias institucionais, as mesmas atribuídas ao Poder Judiciário
(vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos).
Prosseguia afirmando que, para que o Ministério Público se mantivesse
imune às pressões políticas, deveria o membro da instituição, antes de
qualquer coisa, gozar de “independência funcional”, que, segundo o
cunhador da expressão, traduzia-se “na subordinação funcional do
membro do Ministério Público apenas à lei e à própria consciência”
(PASSOS, 1985):
Foi exatamente essa definição de independência funcional que emergiu
da Constituição de 1988, graças a um conjunto espetacular de garantias
ao exercício de funções e que tem permitido, desde então, a cada membro
do Ministério Público transformar-se numa espécie de agente político
da lei rigorosamente independente, livre de constrangimentos significativos, exceto os colocados pela própria consciência. Evidentemente a
expressão “agente político de lei” é um jogo de palavras, mas que tem
a intenção de mostrar o paradoxo criado em 1988: um agente com independência típica dos órgãos judiciais inertes e neutros, porém destinado
à ação política de defesa de interesses da sociedade, num quadro em
que a lei, como o céu, é o limite. (ARANTES, 2002, p. 80)

Todavia, não obstante as vitórias alcançadas, o artigo 103 do
articulado ainda trazia um retrocesso, quando conferia ao Ministério
Público da União a representação judicial da União. Os membros dos
Ministérios Públicos dos Estados lutavam pela quebra do ciclo nascido
sob o signo de Filipe, O Belo, em 1803. Queriam o Ministério Público
defensor apenas da sociedade. Assim, no dia 08 de junho de 1987, tomaram ciência de que o Primeiro Substituto, já comentado, iria receber
emendas dos integrantes da Comissão da Organização dos Poderes e
Sistema de Governo.
Membros do Ministério Público de todo Brasil reuniram-se, então, no Hotel Bristol, em Brasília, onde funcionava a sede da CONAMP,
para, juntamente com Ibsen Pinheiro, estudar o texto. Ao final, concluíram que apenas alguns melhoramentos seriam necessários.

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A partir daquele momento, o foco do Ministério Público passou
a ser a retirada da atribuição de representar judicialmente a União e a
criação da Advocacia-Geral da União.
Ainda na tarde de 08 de junho de 1987, com o auxílio de Cláudio
Ferraz de Alvarenga, que era muito próximo a Sampaio, aconteceu a
reunião na qual se firmou uma parceria entre este, Pinheiro, Agassis
de Almeida e Nelson Jobim, para que eles apresentassem as emendas
necessárias para a criação da Advocacia da União.
Alguns promotores de justiça foram, então, encarregados de
elaborar as emendas que seriam, mais tarde, entregues a esses deputados, que as apresentariam. Esse “plano de ataque” foi cuidadosamente
pensado, cada emenda tinha uma justificativa, tendo sido recebidas e
assinadas pelos deputados citados e por Ivo Mainardi e Leopoldo Peres.
Em 09 de junho de 1987, protocoladas as emendas, os membros
do Ministério Público que trabalhavam na redação reuniram-se no gabinete de Jobim, juntamente com Pinheiro e Sampaio, para montarem
as emendas no texto consolidado.
Isso mostra as principais controvérsias entre os Ministé­rios
Públicos dos Estados, representados pela CONAMP, e o Ministé­rio Pú­
blico Federal, representado por Pertence. O Ministério Público Federal
queria que a instituição continuasse representando o Estado (pessoa jurídica de direito público) em juízo, bem como que seus membros seguissem com a possibilidade de advogar, enquanto os demais Ministérios
Públicos entendiam que esses dois pleitos do MPF eram absolutamente
incompatíveis com a instituição que estava para ser criada.
A maioria dos demais pleitos dos promotores de justiça foi aprovada, quase se aproximando da redação final. Com isso, apresentou-se o
segundo substitutivo, com vários aperfeiçoamentos e retirando do texto,
dessa vez definitivamente, a representação da União e a vedação do
exercício de advocacia, retornando, assim, à antiga redação de Sampaio.
Ao final, a CONAMP saiu vitoriosa, com o troféu estampado no
artigo 129, inciso IX, do texto aprovado, separando, definitivamente, o
Ministério Público do Poder Executivo, e demonstrando que o interesse
público que seria tutelado pelo Ministério Público em nada se confundia
com os interesses da Administração Pública.
Até esse momento a luta dos membros dos Ministérios Públicos
dos Estados e do Distrito Federal foi uma sucessão de vitórias. A próxima etapa seria enfrentar a Comissão de Sistematização, cujo relator
era Bernardo Cabral.
Não havia previsão de surpresas, fora as já enfrentadas, quan­
do, de súbito, eclodiu em São Paulo um movimento liderado pelo

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constituinte Roberto Cardoso Alves, chamado “Centrão”, que pre­
tendia eliminar do texto o que eles reputavam ser “da esquerda”, e
entre esses temas estava o Ministério Público. O constituinte propu­nha
que a instituição fosse tratada em um único artigo. Por sorte, o movi­
mento acabou sendo debelado por questões políticas e os membros do
Ministério Público que laboravam na Constituinte puderam voltar suas
forças para a votação que aconteceria na Comissão de Sistematização.
O substitutivo de Bernardo Cabral, com 501 artigos, foi publicado
em 26 de agosto de 1987, e os membros da CONAMP tiveram muita
facilidade em dialogar com o relator.
Nessa comissão podiam ser apresentadas emendas de mérito e
emendas de adequação. O Ministério Público, então, valeu-se dessas
possibilidades para corrigir algumas imperfeições, como a existência de
um Ministério Público de Contas, que se pretendia fosse apenas mais
uma função do Ministério Público.
Chegando ao plenário, a votação do texto sobre o Ministério
Público foi a mais longa de toda a Constituinte, tendo a matéria sido
discutida por cinco sessões. No primeiro dia de votação, uma terçafeira, Ibsen Pinheiro havia combinado com Plínio Sampaio um pedido
de adiamento, pois entendeu que se corria o risco de o texto não ser
aprovado. O Presidente Ulisses Guimarães, que repetia insistentemente
o bordão “Vamos votar minha gente, vamos votar!”, concordou com o
pedido com muita má vontade.
Na quarta, quinta e sexta-feira seguintes, a mesma coisa aconteceu. A composição do plenário não estava propícia à aprovação do
projeto e, por provocação, sempre, de Ibsen Pinheiro, a votação foi
suspensa. Chegada à decisiva segunda-feira, Dal Pozzo foi chamado
às pressas para o gabinete do líder do PMDB, Mário Covas, para negociar um acordo para aprovar o texto do Ministério Público, pois, do
contrário, a instituição não iria adiante da forma desejada. Dois eram
os problemas: a reinclusão do Ministério Público junto ao Tribunal de
Contas, apartado do Ministério Público que nascia ali, e a isonomia com
os Delegados de Polícia e os Procuradores de Estado.
Dal Pozzo, então, combinou com o Desembargador do Tribunal
de Justiça do Estado de São Paulo Odyr José Pinto Porto, então presidente da Associação Nacional da Magistratura, que os magistrados seriam
absolutamente contra a isonomia do Ministério Público à Magistratura.
Assim, Dal Pozzo pôde justificar a negativa de isonomia do Ministério
Público para com as Polícias Judiciárias e as Procuradorias. Dessa
forma foi feito.

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Quanto ao Ministério Público no Tribunal de Contas foi neces­
sário ceder e, às pressas e valendo-se de uma máquina de escrever velha
e emperrada, o próprio Dal Pozzo redigiu o art. 130 da Constituição,
criando uma “instituição” até ali sem qualquer função.
Assim, sanado o problema do Ministério Público junto ao Tri­
bunal de Contas e impossibilitado o acordo da isonomia — tributado
à Magistratura —, procedeu-se, finalmente, à votação do bloco do
Ministério Público. O painel eletrônico do Congresso ficou quase totalmente verde, tendo o bloco do Ministério Público recebido apenas
onze votos contrários.
Foram vinte e dois meses de gestação, nascendo, então, o Mi­
nistério Público brasileiro do Estado Democrático, que sintetizou, no
texto constitucional, todas as conquistas da instituição, inclusive as
nascidas sob o signo da ditadura militar.

1.3.2 Os alicerces do novo Ministério Público
O Ministério Público da Constituição de 1988 foi a apoteose de
uma instituição que deitou raízes em momentos sombrios da história
brasileira. Nessa curta história do Ministério Público brasileiro contemporâneo, houve a ampliação de suas atribuições em matérias cíveis,
crescimento esse fundamentado, basicamente, em três inovações legais
e um componente ideológico fortíssimo (ARANTES, 2007).
Juntamente com o nascimento dessa “nova” instituição surgiu,
também, a normatização dos interesses difusos e coletivos, a ação civil
pública e a independência da instituição. Passa, ademais, o Ministério
Público, a ser não apenas ator nas ações civis públicas para tutela de
interesses transindividuais, mas também tributário de instrumentos
extrajudiciais potentes, como o inquérito civil público — cujo único
órgão com competência para manejar é o próprio Ministério Público
— as recomendações e os ajustamentos de conduta.
Mais interessante ainda é perceber que a Constituição da
República disciplinou as ações coletivas na seção do Ministério Público,
mesmo não sendo ele o titular exclusivo desses instrumentos.
Reconhece Arantes, ainda, o voluntarismo político — componente ideológico na construção desse novo Ministério Público — como
responsável pela ampliação da atuação do Ministério Público nas tutelas
de interesse transindividual. Voluntarismo político, segundo o autor,
é o movimento endógeno da instituição em reivindicar a condição de
agente político de lei, decorrente da consciência coletiva ministerial que

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a sociedade civil é incapaz de defender-se de grupos econômicos ou
do próprio Estado de forma autônoma — sendo, portanto, incapaz ou
hipossuficiente —, bem como por possuir visão pessimista dos poderes
político-representativos — corrompidos e incapazes de cumprir suas
funções — e, finalmente, por entenderem os integrantes do Minis­tério
Público que apenas essa instituição possui capacidade para repre­sentar
essa sociedade incapaz frente aos administradores ineptos.
Em verdade, a decepção com o sistema de funcionamento da democracia representativa e com o sistema político, somado à fragilidade
da sociedade civil, que não conseguia, por si, só garantir e efetivar seus
direitos, propiciou a criação do Ministério Público como instituição
composta por profissionais externos à política partidário-representativa,
com mecanismos capazes de garantir o enforcement das normas. Com
o sistema que se criou, deslocou-se em grande medida a fiscalização e
a efetivação de direitos transindividuais da esfera política stricto sensu
para a esfera jurídica.
Não é dado olvidar, ademais, que, com a abertura constitucional
para que o Ministério Público tutelasse “outros interesses difusos e
coletivos”, após a Constituição muitos diplomas normativos intumesceram não apenas a carta de atribuições da instituição, mas também,
e principalmente, o ferramental colocado à disposição dos membros
do Ministério Público.
Dois diplomas, em especial, merecem destaque justamente por
criar uma nova ferramenta que passaria a ser o principal meio de atuação do Ministério Público na defesa dos interesses transindividuais,
quais sejam, o Estatuto da Criança e do Adolescente, de 13 de julho
de 1990, e o Código de Defesa do Consumidor, de 11 de setembro do
mesmo ano.
Ao contrário do que muitos creem, foi o Estatuto da Criança e
do Adolescente que previu, pela primeira vez, a possibilidade de o Mi­
nistério Público compor extrajudicialmente um litígio, formando um
título executivo extrajudicial.11 Ainda em 1990, o Código de Defesa do
Con­sumidor (artigo 113) modificou a Lei de Ação Civil Pública, possi­
bilitando, no §6º do artigo 5º, a tomada de compromisso de ajustamento
de conduta por parte dos órgãos públicos legitimados, um deles o
Ministério Público.

11

“Art. 211. Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso
de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia de título executivo
extrajudicial.”

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Mesmo sendo esses os diplomas que estamparam no ordenamento jurídico, pela primeira vez, da forma atualmente utilizada, o
compromisso de ajustamento de conduta, forçoso reconhecer, principalmente ao se buscar a base histórica de formação de institutos, que a
possibilidade de o Ministério Público compor com as partes tem bases
ainda mais remotas.
Nas duas décadas que antecederam o surgimento do compromisso de ajustamento de conduta, o Ministério Público, mormente em
cidades do interior, mantinha como hábito o atendimento ao público,
que acabava desembocando em uma recomendação informal às partes, em uma admoestação ou, até mesmo, em providências policiais e
judiciais.
Percebendo a possibilidade de busca concertada de solução de
conflitos, várias leis orgânicas estaduais do Ministério Público pre­viram,
na década de 1980, a possibilidade de o Ministério Público homologar
acordos extrajudiciais quando a matéria conflituosa envolvesse incapazes. Temendo questionamentos sobre a base legal dessa homologação, membros do Ministério Público iniciaram forte lobby, ainda nos
anos 1980, para que o projeto de lei que trataria dos juizados especiais
previsse a possibilidade de a instituição homologar acordos mesmo
entre partes maiores e capazes. A pressão do Ministério Público rendeu frutos e a possibilidade ficou estampada na Lei nº 7.244/84, cujo
artigo 55, parágrafo único, afirmava que o Ministério Público poderia
referendar acordos extrajudiciais de qualquer natureza ou valor, sendo
esse documento título executivo extrajudicial.
A Lei nº 7.244/84 foi revogada pela Lei nº 9.099/95, que acabou mantendo a mesma possibilidade no artigo 57. Mais; o próprio
Código de Processo Civil, no artigo 585, II, com a redação dada pela
Lei nº 8.953/94, já havia consagrado, antes mesmo da Lei dos Juizados
Especiais, tal possibilidade.
Na sequência da Constituição de 1988, as Leis Orgânicas dos
Ministérios Públicos, em especial a Lei Complementar nº 75/93 e a Lei
nº 8.625/93, previram outro importantíssimo instrumento de enforcement,
que seria manejado pelo Ministério Público, qual seja, a recom